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城市转型该如何衡量和引导——评析长三角城市转型发展排行榜
来源:ifengcity   发布时间:2011-9-16  阅读:3999

□ 江苏省城市规划设计研究院“城市榜单”课题组 执笔 刘剑

2001年诺贝尔经济学奖获得者、全球性政策咨询机构“增长与发展委员会”主席迈克尔·斯彭斯在2010年10月30日曾表示:“全世界都前所未有地关注并希望中国的经济转型能够取得成功。”

经济转型的同时必然伴随着城市的转型。长三角作为中国最大的区域经济圈,各城市在转型发展中效果如何?2011年7月19日,由上海社会科学院研究完成的《长三角城市发展方式评价与转型指数排名》出炉,试图对这个全世界关心的问题予以回答。

据该榜单课题组负责人上海社会科学院数量经济研究中心主任朱平芳介绍,长三角城市发展转型评价指标体系以城市发展的相关理论为指导,结合现代城市发展的趋势,以转变经济发展方式为主导,由一个综合指标和五个分类指标构成。一个综合指标是长三角发展转型指标,全面反映长三角城市发展转型的总体趋势;五个分类指标分别从转型增长、民生质量、社会共享、环境改善、创新发展来综合反映长三角城市发展转型进程中各个方面的进展。

依据长三角城市发展转型评价指标体系测算,在长三角城市发展转型中,上海、苏州、杭州、南京、无锡、常州、绍兴、宁波、嘉兴、湖州排名前十位。

质疑:后GDP时代城市发展

应如何衡量

随着时代的发展,各城市正在逐渐摆脱对GDP的狂热崇拜。城市转型得到众多地方政府的重视,意味着城市的后GDP时代即将来临。城市后GDP时代的首要命题就是必须思考用什么新的指标体系来衡量城市的动态转型发展。上海社会科学院的长三角城市发展转型评价指标体系就是一次富有意义的探索。但是,业内还是对这个评价指标体系提出了一些质疑,主要集中在以下两方面。

统一的评价体系缺少针对性

在同一个评价体系之下,运用统一的评判标准对所有城市进行评比排位,这是榜单最为惯用的方法。但是这种评价方法是有适用前提的,一是选取的指标能够较为全面地反映出比选的内容。二是指标的高低确实代表着社会的进步与否(至少符合当时社会发展阶段的普遍价值观)。举个简单的例子,过去比较各个城市经济增长速度,所选取的主要指标是GDP增长率。GDP增长率的高低基本能够刻画出一个城市的经济增长速度,也确实符合当时以发展经济为首要任务的价值理念,因此用统一的指标对所有城市进行衡量是合适的。但如今城市面对“转型”,情况却有所不同,既然是“转”,那就不得不先回答两个问题:一是城市原有的基础是什么,二是“往哪转”才是代表着社会的进步。

就“往哪转”来说,根据城市原有基础和区域定位与分工的不同,会有诸多不同的方向。例如,上海主要向科技创新、高端服务业转型,则应将“每万人从事科技活动人员数、发明专利申请占比、万人专利授权量、R&D支出占地区生产总值比重、服务业构成比例”等作为主要衡量指标;作为“十一五”期间GDP年均增速位列长三角16城市第一的南通主要转向高效、集约发展,则应强调“土地使用集约率、第二产业全员劳动生产率、单位GDP能耗”等指标;而以宜居为主要转型方向的扬州,则应强调“人均受教育年限、万人拥有的卫生机构病床数”等各种公共服务与必要的社会福利指标。可见,各个城市转型的方向和重点不尽相同,因此,套用统一的一套指标体系来衡量这些城市不同方向的转型,是有局限性的。

此外,通过构建一个指标体系,依靠数据进行评价,这种定量的方法其本身是有局限性的。城市以人为本,但人的感受很难通过数据模型予以描述。2011年1月15日,由新华社9家直属媒体联合中国城市发展研究会共同主办的“转型·2010中国经济十大领军城市”评选历时三个月历经两轮公众投票,得出的结果显示,长三角城市只有常州市和南通市入选,而根据此次上海社科院的榜单,在长三角城市转型方面,常州只是位列第6,南通更是未进前10。网民的投票是建立在自身感性认识的基础之上,是通过日常生活中衣食住行的变化感受城市转型的步伐。在这方面,该榜单还存在一定的局限性。

静态指标难以反映转型过程

既然是“转型评价指标体系”,所选取的指标自然应当凸显“转型”的特质,但纵观长三角城市发展转型评价指标体系的具体指标,不论是“转型增长”下的“地区生产总值增长率、人均地区生产总值、第二产业全员劳动生产率、土地使用集约率、单位GDP能耗、服务业构成比例”等指标,还是“创新发展”下的“每万人从事科技活动人员数、发明专利申请占比、万人专利授权量、新产品产值占工业总产值比重、R&D支出占地区生产总值比重”等指标,抑或是“社会共享”下的“城镇化率、人均受教育年限、万人拥有的卫生机构病床数”等各种公共服务与必要的社会福利指标,均与以往经常看到的“城市竞争力”、“城市幸福指数”等排名所运用的指标并无明显的差异,没有体现出“转型”的特质。

更为重要的是,除了“地区生产总值增长率”以外,其他所选取的指标都是静态指标,仅仅反映的是各个城市目前的发展状况,而不具有转型前后的对比性。所以,在动态和纵向评比方面,该榜难以表现出各个城市转型的好坏。

众所周知,转型是一个漫长的过程,在此期间难免存在着凤凰涅槃前的阵痛期。正如上世纪90年代中期的上海,面临着城市支柱产业的大调整,从洋务运动始便一路高歌猛进的纺织业,由于占地大、河流污染严重、仅依靠密集劳动力来参与国际竞争俨然已不符合上海的长远发展。在中国即将加入WTO之际,上海开始了壮士断腕般惨烈的纺织业结构大调整。当时上海政府提出了“东锭西移”、“压锭限产”的措施来抑制纺织业的发展,“关、停、并、转”了大部分纺织厂。一个巨人缓慢倒下了,带来的震动是巨大的。当时上海从事纺织行业的人数众多,尤其以杨浦区、普陀区为典型,几乎三分之一的人都在纺织业工作,他们都是经历了社会动荡的一代,上有老下有小,没有其他的生存技能。他们突然被放逐了,“被迫”进入市场经济,他们恐惧、迷茫、不知所措。同时,纺织业是当时的城市支柱产业,如果应对不当,就会面临较大的竞争优势断档风险——竞争优势产业的失去,而新的具有竞争优势的产业一时难以形成。

当时的上海正是处于这样的转型低谷期,倘若当时也有机构用一套指标数据将上海的状况与其他的城市做个比较,排个名次,想必“成绩”会不大好看。如今许多城市决策者虽然在各种场合都提转型发展,但真正执行过程中却往往难以“痛下决心”,不是担心竞争优势的“真空期”影响到执政政绩,便是掣肘于相关利益集团。因此,这种带有明显舆论引导性质的榜单,其发布应当慎之又慎。

建议:评估如何服务于城市

转型发展

一般来说,评估具有四个基本要素:目的、内容、方法、主体,而且它们之间是具有内在逻辑的。目的是为什么评估,它决定了内容,即评什么,而内容决定了方法,即怎么评,方法又决定了主体,即谁来评。从这个角度理解,此次上海社科院的研究立意确实很新,对处于转型热潮中的长三角各城市转型发展予以评估具有重大的意义,但通过上文的分析,该榜单或许还存在一些不足,尤其是对此次研究的目的是否有清晰透彻的认识还存在疑问,我们就此冒昧提出几条建议。

突出榜单评估效用,完善城市转型策略

时下,各个城市关于转型的政策可谓是密集出台,一次会议、一个决策都可能形成政策,以红头文件下发。其实公共政策是有其完整的决策过程的,从政策议程设置开始,经过政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估,直到政策终止。但目前的政策大环境却存在着“政策制定易,评估监督难”的弊端,政策往往是“虎头蛇尾”,不了了之,对政策执行情况难以作出系统的评估。

固然,政策评估面临着许多难题,如政策行动与环境改变之因果关系的不易确定、政策效果的多样性和影响的广泛性、数据获取的困难性、政策评估经费不足等。但是这些问题并不能成为阻碍开展政策评估的理由,因为政策评估是提供政策运行可靠和有效信息的重要手段,是进行政策调整、提出政策建议的重要依据,更是重新配置政策资源的基本前提。

中国社会科学院2010年8月22日发布的《产业蓝皮书》曾指出:“我国产业竞争力之所以下滑,一个重要原因是转型措施出台过于密集。为了应对金融危机,中国政府当时集中出台了一系列可导致企业成本增加的政策措施。这些政策对企业经营产生了或多或少的负面影响,一些企业因难以适应政策的调整而停产、倒闭。如果这些政策不是密集出台,企业可以通过一些措施加以化解;而集中出台,造成综合性成本上涨,很多企业难以承受。金融危机爆发之前,中国不少企业都是因综合性成本上涨而关闭、停产或收缩业务的。”倘若当时对密集出台的政策能有及时的评估,想必情况要好许多。

在GDP为主旋律的时代,经济高速发展是效率的体现,如今确实到了放缓脚步回头看的时候了。在强调城市转型的同时,也包括政府自身管理模式的转型,而政策评估恰好是管理科学化和民主化的必要保证。上海社科院的长三角城市转型发展排行榜的重点不应在排名,而应在于评估,即榜单背后的支撑研究的核心应当是对长三角城市转型发展予以科学合理的评估,从而为完善各个城市的转型政策提供依据和支撑,这是此榜单的首要作用,期望这能够成为今后榜单完善的主要方向。

发挥榜单引领作用,把握区域统筹契机

以往,长三角各城市在经济发展中,政府表现得过于强势,尤其是在推动城市转型方面,各地政府显示出了前所未有的强势。不过,有学者提出,政府强力推动下的产业转型到底有多大成效,还值得观察,而且在一些新兴产业上,长三角两省一市似乎又开始出现产业同构现象。

统筹区域发展是十六届三中全会提出的“五个统筹”之一,如今各个城市都处于转型期,可以说正是构建优势互补、相互促进、区域协调发展格局的重大契机。因此,该榜单应当发挥引领城市转型发展的作用,如增加城市转型对区域发展贡献度指标、区域协调发展指数等指标,引导城市转型与区域协调发展结合起来,从而有效避免出现产业同构的现象。

彰显榜单公器之效,明确转型并非口号

在中国,口号具有典型的中国特征,被冠以“中国式口号”。从上世纪40年代末至70年代中,中国内地曾经是口号的海洋,如今农村旧房的墙壁上还残留着少量那个时代的标语口号。时下,全国都在学习、实践科学发展观,都在进行经济发展方式的转型,但在一些时候,转型却从理论变成了政策结论,进而变成一个上下齐呼的“政治口号”,甚至变成一个筐,什么东西都往里面装。对于到底要转变什么、如何转,反倒变得模糊起来,“转型”成为了红头文件的一个引子,或是只是开会时动动嘴皮子,至于现实发展中,该怎样还是怎样,甚至一些所谓的转型还是倒退的。

上海社科院此次对转型城市的评估可谓是一阵清新之风,让市民可以了解到自身所在城市在转型方面所做出的努力,是尊重公众知情权的体现,并在某些方面会形成特定的公众舆论,使城市决策者有一种紧迫感和使命感,让转型不仅仅停留在口号阶段。我们认为,该榜单可以通过在现有指标体系的基础上予以更新完善,尤其是增加一些具有超前性和价值取向的转型指标,让公众清晰地看到自身所在城市的决策者们所取得的成绩,无形中成为了考核所在城市决策者的新标准,从而使榜单成为社会之公器,推动政府改革与发展。

总之,实现城市发展的转型,是中国国情的呼唤、时代的使命。金融危机的影响并未远去,二次探底的警钟仍在敲响;土地、资源、环境等优势流失,传统的发展动力正在减弱;要尊严生活、体面劳动的呼声愈加清晰有力。在这重重倒逼之下,中国城市的发展没有退路,唯有转型。然而转向哪?怎么转?谁来转?这一系列问题并没有现成的答案,需要我们在实践中去探索、去求解。上海社科院此次对长三角城市转型发展予以评估,总结实践道路上的经验教训,为完善城市转型策略提供重要依据,可谓意义深远,价值重大。

 
 

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