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中小城市决定中国城市化未来——评析中国中小城市科学发展百强榜
来源:ifengcity   发布时间:2011-12-20  阅读:4022

□ 江苏省城市规划设计研究院“城市榜单”课题组 执笔 刘剑

一个城市的发展水平如何,不但要看它的总量规模有多大,更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高,以及为此支付了哪些成本。

近日,由中国中小城市经济发展委员会和中国社会科学院社科文献出版社联合制作的《2011中国中小城市绿皮书》正式发布。此绿皮书构建了涵盖经济发展、社会进步、环境友好、政府效率四大类指标的中小城市科学发展评价体系。此评价体系评选出了“2011年中国中小城市科学发展百强榜”(见表1),其中排名前十的中小城市依次是昆山市、张家港市、江阴市、常州武进区、无锡惠山区、常熟市、南通崇川区、吴江市、慈溪市、太仓市。

此排名一经发布,便引发了诸多热议。上榜城市媒体纷纷报道,而一些未上榜城市的媒体则提出了质疑,如前10名中,江苏省的城市占据了9个,而珠三角城市则成绩不佳;再如2010年该榜排名列前20名的义乌市、宜兴市、绍兴县、杭州萧山区此次却未能入选前100名;还有媒体质疑该排名的价值和意义。

解读:中小城市科学发展水平正逐步提高

中小城市科学发展评价体系自2005年开始构建,经过不断丰富完善,至今已运行了7年,其科学性和权威性逐渐得到社会广泛认可。该评价体系对中国内地2212个中小城市(包括部分地级建制市、非建制市的地级行政区划的中心城镇、县级建制市、非建制市的县级行政区划的中心城镇)的经济、社会、民生、环境、基础设施、科技、文教等各领域的综合发展状况和发展能力进行分析,遵循全面、协调、可持续的要求,从经济发展、社会进步、环境友好和政府效率四方面进行测评。(见表2)

报告显示,2011年中小城市科学发展指数为67.0,与2010年相比提高了2.2。分区域情况看,东部地区表现最好,中部地区提升最快。东部地区的科学发展指数达到了73.9,领先于东北地区、中部地区和西部地区(分别为63.1、65.1、62.1)。中部地区科学发展指数提高最快(提高了2.6个百分点),高于东部地区(提高了1.8个百分点)。在前100个城市中,东部地区占据了62席,中部、西部和东北分别占15、12和11席。江苏省昆山市连续七年稳居中国中小城市科学发展测评第一名。湖南省长沙县、四川省双流县、辽宁省海城市继续稳居中部地区第一名、西部地区第一名和东北地区第一名。

质疑:指标和数据需进一步完善

据中国中小城市科学发展发展评价体系研究课题组组长、中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞介绍,中小城市的科学发展评价指标体系(见表2)力图从科学发展观的内涵出发,依据“全面、协调、可持续”的要求,重新审视中小城市发展状态。经济发展水平和发展能力是决定城市发展水平的首要因素,但随着经济实力的增强,社会、环境等其他因素权重上升,也应当在城市发展水平评价中占有越来越重要的地位。一个城市的发展水平如何,不但要看它的总量规模有多大,更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高,以及为此支付了哪些成本。评价一届政府的“政绩”,不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快,更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展,人民群众是否得到实惠,人民群众是否“满意”。

对于该指标评价体系,业内也存在一些质疑,主要集中在四个方面:第一、指标的针对性不足,有“换汤不换药”的嫌疑。在2009年第六届中国中小城市科学发展高峰论坛上,中国中小城市科学发展百强首次出炉,并且让风云五年之久的“综合实力百强”退出了历史舞台。时任中国中小城市科学发展评价体系研究课题组秘书长的杨中川介绍说:“综合实力百强的指标体系与科学发展观的要求是对不上的,因此,按照科学发展观的要求,我们对指标体系进行了调整,重新架构了这个科学发展评价指标体系,其指标完全囊括了科学发展观的内容,体现出了全面、系统、科学和可操作等特点”。但我们对比发现,2011年科学发展评价指标体系与2009年之前的综合实力百强的评价指标体系的详细指标基本上没有大的变化,仍然是人均GDP、人均财政预算收入、城镇登记失业率、城镇常住人口就业率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、恩格尔系数、森林覆盖率、城镇人均公共绿地面积等习以为常的指标。同样的指标何以就从“综合实力”华丽转身为“科学发展”了呢?

第二、指标的动态性刻画不足。科学发展的指标应该是动态的,而不是静态的,但我们分析发现,该评价体系的大部分指标是静态的,体现城市发展动态的指标寥寥无几。其实,随着科学发展观的提出,城市发展更侧重于经济、社会发展的“低能耗、低排放、高效能、高效率、高效益”,相关研究成果也层出不穷,诸如“碳生产力水平”、“工业污染物排放强度”、“碳的就业岗位贡献度”、“人均能源消耗量”、“COD排放强度”等针对性较强的指标都已在各项研究中成熟应用。相比之下,该评价体系的指标仍然停留在“综合实力”的比较上,反映科学发展的动态指标相对不足,缺乏进一步的创新。

第三、数据的来源和选取存在争议。该排行榜的大部分数据国家统计局和各省统计局的信息库,但就实际情况来说,中国许多中小城市的统计部门并没有相关统计数据,这样得来的数据显然并不能让人信服。此外,由于各地统计部门的统计内容与统计口径存在差异,许多地方上报的数据需要进行验证与处理,这势必在一定程度上影响到数据的可靠性。

第四、数据缺乏公众参与调查。该排行榜的数据主要来自统计部门,而缺乏对这些中小城市真正的主人——市民公众满意度的调查数据。在接受《凤凰周刊·城市》记者采访时,牛凤瑞也承认:“课题组曾在一些中小城市投放过公众调查表,有些地方愿意积极填写,但也有不少地方政府拒绝参与,只好作弃权处理。民意调查对地方而言工作量太大,很难执行。”

对于上述指标和数据的质疑,中国中小城市科学发展评价体系研究课题组认为,建立体现科学发展观的评价指标体系是一项长期的探索性研究课题。在概念界定、指标取舍、数据采集等方面还存在诸多技术和实践上的困难,要完全达到科学性、系统性、全面性、可操作性的统一还需要长期的努力。同时科学发展评价应该是一个动态优化的工程,随着经济社会发展,统计制度和技术的进一步成熟,该课题研究的指标体系也将逐步完善。

延伸:中小城市决定中国城市化的未来

中小城市在中国城镇体系和现代化建设中居于重要的战略地位,决定着中国城市化的未来。据《2011中国中小城市绿皮书》提供的数据,截至2010年底,中国中小城市及其直接影响和辐射的区域,行政区面积达927万平方公里,占国土面积的96.57%;总人口达10.07亿,占全国总人口的75.1%。2010年,中小城市及其直接影响和辐射的区域,经济总量达21.02万亿元,占全国经济总量的55.34%;地方财政一般预算收入达14804.83万亿元,占全国地方财政一般预算收入的42.35%。

数据显示,2010年中国城镇化率平均为47.3%,而中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平,仅为31.7%。绿皮书预计,“十二五”期间,中国将进入城镇化与城市发展双重转型阶段,预计城镇化率年均提高0.8-1个百分点,到2015年达到52%,到2030年将达到65%左右。但由于户籍、社保、就业、入学等一系列现实制约的存在,城市化质量较低,城市化的进一步加速发展受到严重制约。与大城市相比,中小城市人口压力相对较小,在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到游刃有余。未来20年内,中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。

据了解,2011年中国中小城市科学发展百强榜的目的是引导中小城市树立科学的政绩观,为决策部门提供参考,并树立科学发展典型,切实的把科学发展观落到实处。虽然研究的出发点非常好,但也有人担忧此项研究成果以排名的方式最终公布可能会给尚处于高速成长期的中国中小城市带来负面影响。众所周知,国人有一种爱好,那就是喜欢参与“集体运动”,从追逐“花园城市”、“国际城市”,到热衷 “宜居城市”、“幸福城市”、“低碳城市”,如今转向“科学发展城市”,可以说都是一波接一波的“集体运动”。正是在这种思维模式下,当这份排名结果公布,会给那些没有出现在榜单上,没有参与到“集体运动”的城市,造成什么影响呢?假如有这样一个城市,根据自身资源禀赋和在实践中总结出来的科学经验,或许发展速度慢了点,但对城市特色的挖掘,自然环境的保护却做得很成功。如果该城市过于迷信该排行榜,为了提升排名,不顾自身城市的资源禀赋特征,按照评价指标体系关注的那几方面进行突击,这样的措施或许能够起到立竿见影的效果,但城市居民所倡导的乐活、慢城运动也将没有生长的土壤,这显然是与科学发展所相悖的。

 

 
 

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